Die Demontage des Steuerstaates

Marc Buggeln, Martin Daunton, Alexander Nützenadel (Eds.):
The Political Economy of Public Finance. Taxation, State Spending and Public Debt since the 1970s
Großbritannien
Cambridge 2017: Cambridge University Press
xv, 313 S., £ 64,99
ISBN 978-1-107-14012-7

Über fiskalpolitische Fragen herrscht in Deutschland ein vergleichsweise breiter gesellschaftlicher Konsens. Als Zeichen dessen ist es zu werten, dass das Paradigma der ‚schwarzen Null‘ auch unter einem ,roten‘ Finanzminister nach wie vor Gültigkeit besitzt. Eine solch ideologische Stabilität über Parteigrenzen hinweg mag verblüffen und auch die soziologische Theoriebildung innovativ beeinflussen,^[1] ist aber nicht ohne Vorgeschichte. Diese nimmt, wie es der von Marc Buggeln, Martin Daunton und Alexander Nützenadel edierte Sammelband dokumentiert, ihren Ausgang in den 1970er-Jahren. In dieser Zeit beginnt eine grundsätzliche Neujustierung des Verhältnisses von Staat und Finanzen, welches die Herausgeber auf den Begriff der „neuen Fiskalverfassung“ (S. 16) bringen. Um die damit angesprochene Konvergenz divergenter Prozesse zu durchleuchten, versammelt der Band ein geografisch wie thematisch breites Spektrum an Beiträgen. Diese untersuchen – häufig vergleichend, zum Teil in Form größerer Samples (Marc Buggeln, David K. Jesuit / Vincent Mahler, Peter H. Lindert), – fiskalische Entwicklungslinien etwa in Japan (W. Elliot Brownlee / Eisaku Ide), Großbritannien (Martin Daunton, Martin Chick), den USA (W. Elliot Brownlee / Eisaku Ide), Frankreich (Benjamin Lemoine), Dänemark (Reimut Zohlnhöfer), den Niederlanden (Reimut Zohlnhöfer), der Schweiz (Gisela Huerlimann, Christophe Farquet) oder den südeuropäischen Ländern (Stefano Battilossi) und thematisieren neben steuer- und haushaltspolitischen Fragen auch die Herausbildung von Offshore-Finanzplätzen (Christophe Farquet) oder die Anwendung geldpolitischer Instrumente, die die Inflationsrate ankurbeln und Kapitaleigner so unter finanziellen Druck setzen (Stefano Battilossi). Für die Soziologie ist eine solche umfassende historische Analyse der Politischen Ökonomie öffentlicher Finanzen nicht zuletzt deshalb von Interesse, weil sie gewissermaßen den Kontext für eine Reihe parallel ablaufender Prozesse und deren jeweilige Dynamiken bilden: Zu denken wäre etwa an die Finanzialisierung von Unternehmen und Ökonomien,^[2] die Transformation der westlichen Wohlfahrtsstaaten^[3] oder den Aufstieg des Neoliberalismus zur hegemonialen wirtschaftspolitischen Doktrin^[4] – allesamt historische Prozesse, denen zentrales Erklärungspotenzial für aktuelle Fragestellungen zugesprochen wird. Der Band verspricht somit eine interessante Auseinandersetzung mit verschiedenen soziologisch relevanten Thesen und Theorien, die über Begriffe wie „Austerität“, „Konsolidierungsstaat“ oder „Race to the Bottom“ zur Transformationsdekade ab 1973 in Beziehung gesetzt werden. Der Fiskalsoziologie eröffnet das die Chance, nach wie vor geläufige Begriffe und Problemkonstellationen aus einer veränderten Perspektive in den Blick zu nehmen, die ihr zudem die Möglichkeit zu einer besseren Fundierung ihrer Argumente bietet. Dass der Sammelband diese Erwartungen durchweg bedienen kann, soll nachfolgend exemplarisch anhand der Einleitung sowie zweier Beiträge veranschaulicht werden.

Die Einleitung des Bandes befördert die Leserschaft auf direktem Wege in die sich wandelnden Legitimitätsdiskurse von Fiskus und Steuern der frühen 1970er-Jahre. Anhand der einflussreichen Schriften des späteren Wirtschaftsnobelpreisträgers James M. Buchanan verdeutlichen die Herausgeber, wie sich die Perzeption des Staates, zunächst im Kreis der Ökonomen und dann schließlich auch in den Augen der Bürger, allmählich veränderte und sich der fürsorgende Wohlfahrtsstaat, der den urnatürlichen Kampf aller gegen alle in zivilisatorische Bahnen überführt hatte, zum gierigen, räuberischen („predatory“) Leviathan wandelte. Damit setzte ein folgenschwerer Umdeutungsprozess ein, in dessen Verlauf die Legitimationsgrundlagen des steuerfinanzierten Wohlfahrtsstaates langsam, aber sicher untergraben wurden. Weil es nach Buchanan das ureigenste Ziel des Leviathans ist, so viele Ressourcen wie möglich aus seinem Herrschaftsgebiet zu extrahieren, erscheint es nur rational, sich der Besteuerungsgewalt des Staates entweder so weit wie möglich zu entziehen oder ihr zumindest enge politische Schranken zu setzen.^[5]

Diese veränderte Perspektive auf den Wohlfahrtsstaat erschien angesichts der ins Stocken geratenen ökonomischen Entwicklungen nach dem Boom der 1950er- und 1960er-Jahre durchaus plausibel: Einerseits markierten der rasante Preisanstieg des Rohöls sowie die Aufkündigung des Abkommens von Bretton Woods die Endpunkte einer Epoche anhaltender Prosperität, andererseits gab die daran anschließende Stagflation Anlass zu grundsätzlichen Zweifeln an der weiteren Praxistauglichkeit keynesianischer Politikkonzepte (S 5).^[6] Die rasant ansteigenden Staatsschulden gaben schließlich den Anstoß dazu, die Verwaltung der öffentlichen Finanzen aus dem Nexus technokratischen Regierungshandelns herauszuschälen und sie zu einem eigenen Feld politischer Agitation zu transformieren. Dabei erwiesen sich zwei Prozesse als besonders wirkmächtig: Zum einen das Aufrücken breiter Bevölkerungsschichten in höhere Progressionsstufen der Einkommenssteuer, wodurch sich mehr Bürgerinnen und Bürger einer wachsenden Steuerbelastung ausgesetzt sahen; zum anderen die soziostrukturelle Entdeckung der Sozialfigur des „Schmarotzers“ („undeserving poor“), dessen Lebenswandel vermeintlich durch jene – nunmehr in hohem Maße als illegitim erachtete – steuerliche Abschöpfung finanziert wurde.

Die Herausgeber belassen es jedoch nicht bei dieser eher konventionellen Rekonstruktion der wirtschaftspolitischen Neujustierungen der 1970er-Jahre, sondern ergänzen sie um eine Vielzahl weiterer ideeller und politischer Faktoren. So nehmen sie etwa die Entstehung neuer sozialer Bewegungen und den veränderten Charakter politischer Mobilisierung oder den Wandel industrieller Beziehungen in den Blick und ergänzen die vorgenommene Rekonstruktion um erhellende Analysen der sich verändernden Bedingungen kapitalistischer Ökonomie (S. 10–16). Damit, so ihr Resümee, war der Boden bereitet, aus dem in den Folgejahren schließlich jene zunehmend populären Ideen hervorgingen, die die fiskalpolitische Legitimität des Leviathans entweder in Frage stellten oder ihn, wie im Falle der historisch späteren Tea-Party Bewegung, gleich ganz erschlagen wollten.

Das Endresultat all dieser in der Einleitung eher kursorisch aufgelisteten, als argumentativ miteinander verbundenen Prozesse war schließlich die Installation neuer Fiskalverfassungen in der Welt der OECD-Staaten. Ausgehend von den Reformen Ronald Reagans in den USA und Margaret Thatchers in Großbritannien Anfang der 1980er-Jahre lassen die Prozesse sich nach Ansicht der Herausgeber – bei allen Divergenzen im Detail – durch vier gemeinsame Merkmale charakterisieren: Erstens anhand des zu Beginn der Achtziger wachsenden Spielraums von Märkten, Staatsfinanzierung per Kredit zumindest temporär zu erschweren; zweitens mittels einer Veränderung der Steuerstruktur weg von direkten Formen hin zu indirekten Steuern; drittens anhand monetaristischer Geldpolitik und Liberalisierung der Finanzmärkte sowie schließlich viertens anhand kapitalmarktfinanzierter Infrastrukturpolitik. Damit benennen sie eine Reihe von Faktoren und Prozessen, die auch für die politisch-ökonomischen Bedingungen der Gegenwart nach wie vor prägend sind: Sie legen eher Ausgabenkürzungen als Einnahmesteigerungen nah, zumal man Steuern generell misstrauisch gegenübersteht und erhöhen in Finanzkrisen den Druck auf Staaten, Strukturanpassungen vorzunehmen, (S. 21) wobei sie, wie die Herausgeber betonen, durchaus Raum für politische Konflikte, singuläre Dynamiken und gegenläufige Prozesse lassen. Da eine solche Kausalitätseinschränkung notwendigerweise die Entstehungs- und Wirkungskontexte von Fiskalverfassungen diversifiziert, sollen zwei Fälle beispielhaft erörtert werden: einerseits die Steuerpolitik der Regierung Thatcher in Großbritannien und andererseits die Fiskalpolitik in Südeuropa.

Der Beitrag Martin Dauntons wendet sich den planerischen Leitbildern und gesellschaftspolitischen Effekten der Steuerpolitik Margarets Thatchers zu. Er demonstriert damit beeindruckend, wohin es führen kann, wenn Steuern konsequent als Medium gesellschaftlicher Steuerung interpretiert werden. Die Ergebnisse seiner Auseinandersetzung mit der Steuerpolitik der ,Eisernen Lady‘ lassen sich in drei Thesen zusammenfassen (S. 32): Erstens wichen Thatchers Reformen schwächer von den Konzepten der vorherigen Labour-Regierung ab als gemeinhin angenommen; zweitens drängten die Reformen den Staat auf fiskalischer Ebene nicht besonders weit zurück; und drittens waren sie erfolgreich darin, die britische Gesellschaft zu finanzialisieren. Während Daunton die ersten beiden Thesen einerseits mit Verweis auf die Reformvorschläge des britischen (Labour-nahen) Ökonomen James Edward Mead, andererseits mit solchen auf die Steuerquotenentwicklung überzeugend untermauert und so die gängige Annahme einer tiefgreifenden fiskalischen Zäsur relativiert, regt die dritte These zu einer detaillierteren Betrachtung an. Daunton zeichnet hier nämlich das Bild einer Regierung ihrer Majestät, welche die Gesellschaft zu einer „capital-owning democracy“ (S. 55) transformieren wollte. In einer solchen sollten individuelle Handlungsmuster stärker von Marktlagen angeregt, als von Staatsregulation determiniert sein. Auf diese Weise, so der Wunsch der Tories, sollte die vermeintliche Vormundschaft des Staates gebrochen werden.

Daunton inspiziert dazu die selten beachteten sozialen Wirkungslogiken von Steuergesetzen und zeigt, dass die Maßnahmen der britischen Regierung sich signifikant von der Strategie der Reagan-Administration unterschieden: Während diese nämlich eine drastische Reduktion der Steuersätze verfolgte, um das staatliche ,Monster‘ auszuhungern, basierte die Politik Thatchers demgegenüber auf der Idee, die Steuerlast umzulegen und die steuerliche Begünstigung einzelner Anlagemodelle gezielt so zu gestalten, dass der staatliche Einfluss auf die Gesellschaft zugunsten des Marktes zurückgedrängt wurde. Im Zentrum dieses Ansatzes standen dabei die aus der ökonomischen Theorie bekannten „individuellen Anreize“ (S. 49). Aus Sicht der Thatcher-Regierung bestand ein Problem in der fiskalischen Attraktivität von Lebensversicherungen und Immobilienerwerb. Sie banden Kapital auf risikoaverse Weise und schienen deshalb die Ökonomie zu entdynamisieren. Die steuerliche Absetzbarkeit bei gleichzeitig hohen Einkommenssteuersätzen ließ Anlagealternativen jedoch unattraktiv erscheinen. Thatcher und ihr Schatzkanzler Howe schichteten daher die individuelle Besteuerung von direkten zu indirekten Steuern um. Die Mehrwertsteuer stieg von 8% im Jahr 1974 über 15% im Jahr 1971 bis auf 17,5% im Jahr 1990. Im gleichen Zeitraum wurde parallel der Einkommenssteuerhöchstsatz von 83% auf 60% gesenkt und auch die Unternehmenssteuern wurden reduziert. Gleichzeitig schaffte die Regierung Thatcher die genannten Steuervergünstigungen ab. Damit nicht genug erhöhte sie die Steuern auf Spareinkommen, während sie die auf Kapitalmarktanlagen reduzierte (S. 44). Diese Doppelstrategie zeigte Wirkung: Die Anzahl der Shareholder in der britischen Gesellschaft verdreifachte sich zwischen 1979 und 1987 – ein bemerkenswertes Faktum, das auf beeindruckende Weise dafür spricht, Steuerpolitiken eine wichtige Rolle im Zuge von Finanzialisierungsprozessen zuzuschreiben. Die Besonderheit einer solchen Perspektive besteht darin, die staatlichen Ermöglichungsstrukturen der Ausweitung kapitalmarktaffiner Vorsorgepraktiken mit all ihren Folgen besser fokussieren zu können.^[7] Nicht zuletzt deshalb kann Dauntons Beitrag auch unabhängig von einem ausgeprägten Interesse für die Thatcher-Epoche Großbritanniens mit Gewinn gelesen werden: Der Aufsatz entwirft und diskutiert Fragestellungen nach den herrschafts- und biopolitischen Wirkungsmustern von Steuern, die durch den für gewöhnlich vorherrschenden Fokus auf Redistributions- oder Allokationseffekte mitunter aus dem Blick geraten.

Ganz andere Fragen stehen im Zentrum des letzten Beitrags, in dem Stefano Battilossi die Fiskalverfassungen südeuropäischer Staaten seit 1970 analysiert. Er wechselt dafür von der institutionellen Meso- zur Makroperspektive, was die thematische Spannbreite des Bandes zusätzlich verdeutlicht. Sein Beitrag ist in doppelter Hinsicht von besonderem Interesse: Zum einen, weil Südeuropa in der Regel am unteren Ende der Skala sozialwissenschaftlicher und geschichtswissenschaftlicher Aufmerksamkeitsökonomien steht;^[8] zum anderen, weil die historisch vergangenen Möglichkeiten nationaler Geld- und Fiskalpolitik neuerdings wieder die Diskussion um die Reformation der Eurozone bestimmen.^[9] Battilossi definiert für sein Unterfangen „Südeuropa“ positiv als ein regionales Konzept (S. 262). Ihm zufolge zeichnen sich die dortigen Politischen Ökonomien neben ähnlichen (wohlfahrts-)staatlichen Strukturen (S. 263) durch eine weitgehend unkontrollierte Ausgabenpolitik und ineffizientes Regierungshandeln aus. Weil Steuereinnahmen deshalb ausblieben und Abwärtsspiralen drohten, hätten die Staaten südlich von Westeuropa seit den siebziger Jahren, in denen Battilossis Untersuchung einsetzt, ein „monetary policy regime of inflationary finance“ (S. 267) verfolgt. Diese Policy beinhalte – grob skizziert – seigniorale und finanziell-repressive Maßnahmen, die einerseits durch Geldschöpfung (seignorage), andererseits durch niedrige Leitzinspolitik (Repression) dafür sorgten, die Inflationsrate im Verhältnis zu den Zinsen auf Staatspapiere prinzipiell hochzuhalten. Dadurch würden nicht nur Sparer schleichend enteignet, sondern auch das Handlungspotenzial von Banken und anderen finanziellen Akteuren signifikant eingeschränkt (S. 269).^[10]

Battilossi geht im weiteren Verlauf zum einen den Ursachen, zum anderen den Effekten der Repression des Finanzsektors auf den Grund. Angetrieben von dem Rätsel, weshalb Staaten solche Politiken angesichts ihrer prinzipiell vertrauenserodierenden Wirkung überhaupt wählen, geht er verschiedene Techniken und Erklärungsansätze durch und zieht den Schluss, dass Regierungen nur dann derart agieren, wenn sie vor Steuerreformen aus administrativen und politischen Kostengründen zurückschrecken (S. 274). Die Kosten von finanzieller Repression und Seignorage würden so zwar auf zukünftige Regierungen (und Generationen) übertragen – was durchaus intendiert sein mag –, dennoch ermöglichten sie als Ausweichstrategien das Funktionieren des Staatsapparats. Besondere Aufmerksamkeit schenkt Battilossi zusätzlich den Dynamiken, die entstehen, wenn (etwa durch extern erwirkte Liberalisierungen der Finanzmärkte) die Quellen dieses impliziten Steueraufkommens zu versiegen drohen. Er zeigt, dass Regierungen dann noch ein letztes Mal ihre finanzrepressiven und seignoralen Maßnahmen intensivieren, um die schwindenden Einnahmegelegenheiten auszuschöpfen und die bestehenden Strukturen mit allen Mitteln und so lange wie möglich aufrechtzuerhalten. Nach Battilossi war genau dies die in den südeuropäischen Staaten seit den späten 1970er-Jahren vorherrschende Politik. Im Unterschied zu ihren nördlichen Nachbarn, die entweder bereits während der Siebziger solche Politiken qua Finanzmarktliberalisierung weitgehend verunmöglichten (DE), oder sie zu Beginn der Achtziger 1980 (FR, GB) radikal unterbanden (S. 277), hielten insbesondere Italien, Griechenland und Portugal ihre finanzrepressiv-seignioralen Regime so lange wie irgend möglich aufrecht. Erst im Verlauf der 1980er-Jahre sahen sie sich gezwungen, neue Fiskalverfassungen in Kraft zu setzten, die solche Maßnahmen wirkungsvoll unterbanden.

Die polit-ökonomischen Effekte einer solchen Politik fasst der Autor anschließend mit Hilfe von zwei Kategorien zusammen: Erstens nach dem Ausmaß des impliziten staatlichen Einkommenszuwachses und zweitens nach dem Einfluss auf die nachhaltige Etablierung von Schuldenstaatlichkeit. Da die genauen Zahlen des Einkommenszuwachses je nach Ort und Zeitraum stark variieren, seien hier zur Illustration lediglich zwei besonders eindrückliche Beispiele herausgegriffen: So generierte Portugal, gestützt auf eine Kombination aus Seignorage und finanzieller Repression, in den 1980er-Jahren Einkünfte in Höhe von 23,6% seines nominellen Steueraufkommens. Im Italien der 1970er-Jahre bezifferten sich die Einkünfte sogar auf 3,3% des BIPs (S. 282–87). Mit der Ausnahme Griechenlands brachen diese Einkünfte jedoch zu Beginn der 1990er-Jahre ein, was den vom Autor zuvor skizzierten Kausalnexus von Finanzmarktliberalisierung und finanzieller Repression zusätzlich plausibilisiert. Anders ausgedrückt: Wenn liberale Finanzmärkte existieren, kann nicht finanziell repressiv agiert werden.

Folgt man Battilossi, dann führten diese Maßnahmen jedoch keineswegs automatisch zu einer langfristig erhöhten staatlichen Schuldenquote. Insbesondere die historischen Entwicklungen in Spanien und Portugal hätten vielmehr gezeigt, dass die Zeiträume, in denen Finanzierungsengpässe mittels finanzieller Repression und Seigniorage überbrückt werden, durchaus für Reformen genutzt werden können. Ein Entwicklungspfad, dem sich Griechenland und Italien nicht anschlossen, mit – so sei angefügt – bis heute sichtbaren Folgen. Die Analyse des Autors bleibt zwar, wie spätestens an der Stelle deutlich wird, an der er kontrafaktische Finanzierungsszenarien durchspielt, ökonomischen Paradigmen verhaftet, kann dadurch aber verschiedene Vorannahmen entzaubern: Weder muss finanzielle Repression langfristig mit Notwendigkeit zu hoher Staatsverschuldung führen, noch ist sie ein Garant für die nachhaltige Lösung komplexer Staatsfinanzierungsprobleme. Wen der manchmal beschwerliche Weg durch (wenige) Formeln und (viele) Grafiken und Tabellen nicht abschreckt, dem bietet der Artikel, neben klugen Argumentationen eine empirische Fundgrube zur Politischen Ökonomie (Süd-)Europas, die Forscherinnen und Forschern aus diesem Feld unbedingt anempfohlen sei.

Die gelungenen Einzelbeiträge des Bandes vor Augen, ergibt sich die Frage, welche theoretischen Perspektiven die Lektüre eröffnet und wie sich diese zu anderen Ansätzen verhalten. Wie eingangs erwähnt, stellen die Herausgeber in den Mittelpunkt ihrer Diskussion den Begriff der „Fiskalverfassung“, die sich am eingängigsten als Ermöglichungsstruktur des Politischen beschreiben lässt. Die Parallele zum Begriff des „Fiskalregimes“^[11] liegt damit zwar offen zu Tage, jedoch bleiben die Herausgeber gerade dort relativ stumm, wo begriffliche Divergenzen herauszustellen oder theoretische Kontroversen zu führen wären (S. 30). Ihr Hauptinteresse besteht, wie sich gerade an diesen Stellen zeigt, nicht in der Erörterung systematischer Fragen. Auch in Abgrenzung zu Thomas Piketty nehmen sie davon Abstand „capitalistic principles over the centuries“ zu identifizieren (S. 22) – sodass Leserinnen und Leser hier selbst als Interpreten gefordert sind. Das Machtpotenzial des Steuerstaates und dessen Einhegung durch Finanzverfassungen könnte einen möglichen Debatteneinstieg darstellen, jedoch findet er nur randständige Erwähnung. Eine andere Option bieten die empfohlenen Heuristiken einer Politischen Ökonomie öffentlicher Finanzen. Zur Untersuchung fiskalhistorischer Entwicklungen empfehlen die Herausgeber die Auseinandersetzung mit den folgenden Aspekten: (1) die Abwärtsspirale von Staatsverschuldung, (2) die Verknüpfung öffentlicher und privater Verschuldung, (3) das Ende des Fiskalstaates im Sinne staatlich-kontrollierter Währungsregime, (4) die Verknüpfung fiskalischer Ungleichgewichte zu einer neuen sozialen Frage und schließlich (5) Fragen generationeller Gerechtigkeit (S. 30–31). Doch zeigen nicht bereits die Beiträge Dauntons und Battilossis die Notwendigkeit zur Berücksichtigung weiterer Dimensionen und Verknüpfungen auf? So konstatieren beide Autoren eine bemerkenswerte Gleichzeitigkeit des Verlustes politischer Herrschaft gegenüber privaten Kapitaleignern bei einem ansteigenden – wenn man so will – gouvernementalen Zugriff auf lohnabhängige Bevölkerungsgruppen durch Steuerpolitik. Angesichts von Bevölkerungsschichten, die sich hinsichtlich steuerpolitischer Maßnahmen nicht sonderlich responsiv verhalten, während zugleich eine gewisse Folgsamkeit von globalen Wirtschaftseliten im Angesicht fiskalischer Selbstschädigung beobachtet werden kann,^[12] wäre zumindest diskutabel, ob die von den Herausgebern beschriebene Form der Fiskalverfassung nach wie vor fortbesteht. Alternativ ließe sich auch fragen, ob im Nachspiel der Finanzkrise von 2008 nicht eine erneute Transformation der Fiskalverfassung vonstattengegangen ist. Insbesondere die – zumindest außerhalb neoklassischer Ökonomen – breite politische Akzeptanz der expansiven Geldpolitik der EZB im Rahmen des „Quantitative Easing“-Programms provoziert Fragen, die gegebenenfalls mit Blick auf Battilossis Artikel zu beantworten wären und die automatisch ins Zentrum des fiskalsoziologischen Arguments einer weitgehenden Stabilisierung fiskalpolitischer Rahmenbedingungen zielen. Auch wer viele der in dem Band behandelten Fragen nicht für beantwortet hält, wird an dem Band in Zukunft kaum vorbeikommen. Er bildet – nicht zuletzt aufgrund der thematischen Breite und inhaltlichen Qualität seiner Beiträge – schon jetzt ein wichtiges Referenzwerk, an das zukünftige Arbeiten werden anknüpfen müssen.