Exportsicherheit in Zeiten der Pandemie

Neben der unmittelbaren gesundheitlichen Gefahr durch das Corona-Virus SARS-CoV-2 und den zu seiner Eindämmung unternommenen Eingriffen in den Alltag wirken sich vor allem die wirtschaftlichen Effekte der Pandemie derzeit stark auf das Leben und die Zukunftsaussichten der Menschen aus. Unternehmen bangen um ihre Existenz, Millionen von Arbeitnehmern in der Bundesrepublik befinden sich in Kurzarbeit,^[1] die Arbeitslosigkeit stieg im April 2020 in Deutschland^[2] wie international merklich an. Die Prognosen sind düster: Als Folge der präventiven Maßnahmen mit dem Ziel gesundheitlicher Sicherheit droht der exportorientierten deutschen wie der globalen Wirtschaft eine äußerst schwere Rezession. Gesundheitliche Sicherheit scheint nur um den Preis wirtschaftlicher Sicherheit möglich zu sein. Jede Entscheidung über Öffnung oder Schließung von Fabriken, Gaststätten, Läden und anderen Orten des Zusammentreffens potenziell infektiöser Produzenten und Konsumenten wägt den Schutz von Leben und Gesundheit gegen ökonomische Wertbestimmungen ab. In diesem Beitrag soll es jedoch nicht darum gehen, ein Urteil über politische Wertentscheidungen zu fällen. Aus wirtschaftshistorischer Perspektive stellen sich vielmehr Fragen nach der Vergleichbarkeit der gegenwärtigen Krise mit den Wirtschaftskrisen der Vergangenheit. Gerne werden etwa Analogien zur Großen Depression der 1930er-Jahre gezogen, deren Ursachen aber sehr verschieden zu denen der derzeitigen Corona-Krise waren und die sich innerhalb eines institutionellen Gefüges abspielte, von dem sich das heutige deutlich unterscheidet. Die Frage, wie Staaten und Gesellschaften in der Krise die Sicherheit von Handel, Industrie, Finanzwesen und Beschäftigung gewährleisten können, lässt sich ohne Kenntnis der jeweiligen historischen Lage nicht zufriedenstellend beantworten. Dieser Beitrag soll am Beispiel des Instruments der staatlich gestützten Absicherung von Exportkrediten die Historizität von Krisen und Krisenreaktionen diskutieren. Die exportorientierte deutsche Wirtschaft trifft ein Rückgang der internationalen Nachfrage besonders hart, allerdings zeigt ein Blick in die Geschichte, dass die einseitige Förderung des Exports schnell in Widersprüche führen kann. Denn Exportkreditversicherungen mit staatlicher Unterstützung sind einerseits privatwirtschaftliche Dienstleistungen und andererseits Instrumente staatlicher Außenhandelspolitik – diese Janusköpfigkeit können sie nicht ablegen.

Aus Vergleichen mit Wirtschaftskrisen der Vergangenheit lassen sich keine direkten Lehren für die Gegenwart ziehen, aber sie können zu hilfreichen Fragen und Einsichten anregen.^[3] Dafür dass Regierungen auf der ganzen Welt synchron ihre Wirtschaft zurückfahren, gibt es kein direktes historisches Vorbild. Die COVID-19-Pandemie zieht eine neue Form der Wirtschaftskrise nach sich, die nicht dem modernen Typus von Wirtschaftskrisen entspricht, welcher seit Mitte des 19. Jahrhunderts auftrat. Davor waren es vor allem natürliche Ereignisse wie Dürren, die in agrarisch geprägten Gesellschaften regelmäßig Hungerkrisen auslösten, von denen auch der geringe Anteil der nicht in der Landwirtschaft beschäftigten Menschen betroffen war. In den sich zunehmend industrialisierenden Weltregionen kam es nach den letzten großen Hungerkrisen der 1840er-Jahre einigermaßen regelmäßig zu internationalen Wirtschaftskrisen, deren Ursachen im kapitalistischen Prozess selbst zu suchen waren und an deren Erklärung die Wissenschaft der Nationalökonomie sich abarbeitete. Mit dem Ersten Weltkrieg endete die Zeitperiode eines liberalen Verhältnisses von Staat und Wirtschaft, in der man staatlichen Eingriffen skeptisch gegenüberstand.^[4] Nach 1918 waren politische und wirtschaftliche Sicherheit in bis dato ungekannter Weise verquickt, da sich die modernen Staaten nicht zuletzt durch das Versprechen legitimierten, Sicherheit für ihre Bürger in ebendiesem doppelten Sinne zu gewährleisten.

Einerseits ist die heutige Wirtschaft in historisch einmaliger Weise auf grenzüberschreitende Transaktionen ausgerichtet, arbeitsteilig aufgebaut und weltweit vernetzt, was üblicherweise auf die Kurzformel der „Globalisierung“ gebracht wird. Andererseits sind es Nationalstaaten, die gerade in Zeiten der Krise für die Sicherheit der Wirtschaft Sorge zu tragen haben. Politischer Nationalismus geht dabei im aktuellen gesellschaftlichen Klima einher mit wirtschaftlichem Nationalismus: Zentral für den Aufstieg des Populismus in den USA und andernorts war und ist gerade auch das Versprechen, die heimische Wirtschaft vor den negativen Folgen der Globalisierung zu schützen. Economic security ist dabei keine Erfindung Donald Trumps, sondern eine in den USA historisch weit zurückreichende wirtschaftspolitische Haltung.^[5] Doch selbst in den innenpolitisch besonders umschmeichelten Branchen ist es für die einzelnen Staaten innerhalb der hochentwickelten Weltwirtschaft teilweise gar nicht oder nur unter erheblichen ökonomischen Verlusten möglich, sich vom internationalen Austausch abzukoppeln. Zu groß ist die Abhängigkeit von komplexen internationalen Wertschöpfungsketten, die die moderne Wirtschaft leistungsfähiger, aber eben auch anfälliger machen als in den Jahrhunderten zuvor – auch, aber nicht nur aufgrund der Krankheiten, die der Handel neben den Gütern über die Welt verteilt.^[6]

Rechtssicherheit, finanzielle Sicherheit, technische Sicherheit und darauf gegründete Erwartungssicherheit stellen grundlegende Voraussetzungen für Wirtschaftssysteme dar, vor allem wenn sie auf verstetigte internationale Transaktionen von Rohstoffen, Halbfertigwaren, Finanzprodukten und Dienstleistungen angewiesen sind. Die Sicherung wirtschaftlicher Lieferketten erfordert nicht nur den Schutz vor Katastrophen, Piraterie oder staatlichen Übergriffen, sondern ebenso die finanzielle Absicherung von Zahlungsrisiken. Die hohe Verletzlichkeit komplexer Lieferketten und das daraus folgende Bedürfnis nach Absicherung zeigen sich während der gegenwärtigen Corona-Krise im kleinen wie großen Maßstab – in der Schwierigkeit, trotz voller Lagerbestände wie gewohnt an Dinge des täglichen Bedarfs zu kommen, aber auch in der Forderung von Exporteuren, den staatlich abgedeckten Versicherungsschutz gegen den Zahlungsausfall bei Exportgeschäften, die sogenannten Hermes-Deckungen, auszuweiten.^[7] Die privaten Kreditversicherer neigen dazu, sich vermehrt aus dem Geschäft zurückzuziehen und eben keinen Versicherungsschutz mehr zu gewähren, da sie eine Häufung von Zahlungsausfällen und damit höhere Schadenszahlungen befürchten.^[8] Hier stehen sich die jeweiligen Sicherheitsbedürfnisse der Anbieter und Nachfrager von Kreditversicherungen entgegen – paradoxerweise geht das Angebot von Kreditversicherungen genau dann zurück, wenn es angesichts der Belastungen durch die Krise am dringendsten gebraucht würde. Staatliche Deckungen als fast unerschöpfliche Rückversicherung sollen das Dilemma auflösen. Bedeutet das langfristig eine neue Form der Verstaatlichung des internationalen Warenaustauschs? Wohl kaum, denn dieses Instrument nutzen Staaten seit fast hundert Jahren, um ihre Außenhandelsposition zu schützen und zu verbessern. Die Sicherheit internationalen Handels innerhalb einer vernetzten und anfälligen Weltwirtschaft war und ist offenbar nicht ohne derartige Interventionen zu haben.

An der Wiege der Hermes-Deckungen und ihrer Äquivalente in praktisch allen anderen Industriestaaten stand die Erfahrung, dass mit dem Ersten Weltkrieg die erste globalisierte Weltwirtschaft zusammengebrochen war, woraufhin die führenden Industrienationen sich und ihre Handelsblöcke abschotteten. Die Idee einer Exportkreditversicherung entstand bereits Anfang des 19. Jahrhunderts, aber ironischerweise gingen zunächst alle Gesellschaften, die Versicherungsschutz gegen Zahlungsausfallrisiken versprachen, nach kurzer Zeit selbst bankrott. Das Versicherungsgewerbe war anfangs nicht in der Lage gewesen, die Konjunktur- und Krisenanfälligkeit dieses speziellen Versicherungszweigs zu meistern, denn anders als etwa bei der Feuerversicherung verteilten sich die Schadensfälle nicht gemäß statistisch handhabbarer Muster, sondern traten infolge wirtschaftlicher oder politischer Krisen gehäuft und unvorhersagbar auf, sodass die Mittel der Gesellschaften schnell überstrapaziert waren. Eine private Exportkreditversicherung konnte sich erst im späten 19. Jahrhundert am führenden Finanzplatz London dauerhaft etablieren.^[9] Hinzu kam die strukturelle Informationsasymmetrie zwischen Exporteuren und Importeuren, da der Exporteur nie sicher sein konnte, ob der Importeur auch wirklich in der Lage war, seine Warenlieferung zu bezahlen. Die früheren Fernkaufleute lösten dieses Problem in der Regel durch Netzwerke: Die Kreditwürdigkeit – im Sinne eines guten Rufs – musste mühsam erarbeitet werden und war leicht verspielt. Als im 19. Jahrhundert die Weltwirtschaft stark wuchs und Schnelligkeit sowie Volumen des Handels zunahmen, reichten die alten Methoden nicht mehr aus. Die Antwort waren der Ausbau des internationalen Rechts und die Gründung von Auskunftsbüros. Denn ohne ein ausgebautes und effizientes Netz von Kreditauskünften,^[10] das dem Exporteur Informationen über einen Importeur, dem er einen Lieferkredit gab und für dessen Ausfall die Versicherung einspringen müsste, schnell und zuverlässig bereitstellte, wäre eine Kreditversicherung auch in Zeiten des normalen Wirtschaftsverlaufs hochriskant.^[11] Halfen Kreditauskunfteien dabei, das Ausfallrisiko eines bestimmten Geschäftspartners einzuschätzen, stellten politische Risiken die Versicherungen wie ihre Kunden vor eine noch größere Herausforderung. Auch deshalb wird bis heute nur ein geringer Teil des gesamten Außenhandels überhaupt privatwirtschaftlich versichert. Denn gerade vor den hohen Risiken, die des Schutzes eigentlich am dringendsten bedürften, schreckt die Versicherung zurück oder verlangt im Vorhinein extrem teure Prämien. Andersherum verzichtet ein Exporteur im Falle eines von ihm als gering eingeschätzten Restrisikos auf die Versicherung, weil er meint, den zu seiner Absicherung nötigen Risikoaufschlag einpreisen zu können – anders gesagt: Bei geringem Risiko tut er das, was Fernkaufleute seit Jahrhunderten praktizierten, um ihre Geschäfte abzusichern. In Krisenzeiten wiederum stören Absatz- und Lieferschwierigkeiten die Transaktionsroutinen in- und ausländischer Volkswirtschaften – damit wird der Bereich an Risiken, die weder zu hoch noch zu niedrig sind, um versichert zu werden, noch schmaler.

Auf den derzeitigen Produktionsrückgang reagiert der Welthandel sensibel: Die Welthandelsorganisation (WTO) prognostizierte Anfang April 2020 einen Rückgang des globalen Handelsvolumens um 13 bis 32 Prozent.^[12] Das lässt einen Einbruch ähnlich demjenigen zwischen den Weltkriegen befürchten, bei dem auf dem Höhepunkt der großen Weltwirtschaftskrise das Volumen des Welthandels im März 1933 auf etwa ein Drittel des Standes von 1929 zusammengeschrumpft war.^[13] Die Industriestaaten verfügten damals weder über die Erkenntnismöglichkeiten noch die Mittel, um das Ausmaß und die Dauer der Krise frühzeitig erkennen und ihr entgegensteuern zu können. Zwar sind die Ursachen der heutigen Krise wohlbekannt, aber das ändert nichts an ihrer Schwere. Ohne massive Staatshilfen, die langfristig nur durch Schulden zu finanzieren sind,^[14] kann die Wirtschaft einen Lockdown nicht lange durchhalten. Wirtschaftswissenschaftler rufen öffentlich zu einem Lastenausgleich innerhalb Europas auf^[15] und die Europäische Kommission bewilligte den Plan Deutschlands und anderer EU-Staaten, die staatliche Exportkreditversicherung auszuweiten, um die Risiken des Handels aufzufangen.^[16] Mit dieser Entscheidung können die jeweiligen EU-Staaten Garantien für Exporte in besonders unter dem COVID-19-Ausbruch leidende EU-Länder wie Spanien oder Italien vergeben, in denen durch die Pandemie das Ausfall- und damit das Kreditrisiko für die privaten Versicherer deutlich gestiegen ist.^[17] Um den deutschen Export in andere europäische Länder weiterhin zu gewährleisten, können sich deutsche Exporteure also über die staatlich mandatierten und unterstützten Exportkreditversicherungsunternehmen gegen einen Zahlungsausfall beispielsweise spanischer oder italienischer Importeure versichern, das heißt, im Schadensfall kommt die Bundesrepublik für den Schaden auf. Bereits in der Finanzkrise von 2008 hatten die privaten Exportkreditversicherer die Absicherung von Exporten nicht mehr vorgenommen, wenn die betreffenden Unternehmen und Regionen als zu risikoreich eingeschätzt wurden. Da staatliche Exportkreditversicherungen wettbewerbsverzerrend wirken, ist die staatliche Absicherung von Exporten in EU-Länder eigentlich verboten; ebendiese Regel wurde nun von der Europäischen Kommission temporär außer Kraft gesetzt.

Staatliche gestützte Exportkreditversicherungen entstanden in der Zwischenkriegszeit als außenhandels-, aber auch beschäftigungspolitisches Instrument. In einer Atmosphäre schärfster wirtschaftlicher Konkurrenz unter den Industriestaaten wurde staatliche Exportförderung in zuvor unbekanntem Ausmaß und mit neuen Mitteln betrieben. Den Anfang machte 1919 das Vereinigte Königreich mit der Gründung des Export Credit Department (ab 1926 Export Credits Guarantee Department) als staatlicher Exportkreditbank, die neben der privaten Kreditversicherung politisch erwünschte risikoreiche Exporte absichern sollte. Sie hatte allerdings mit großen Anlaufschwierigkeiten zu kämpfen, weil ihre Angebote von den Exporteuren zunächst kaum angenommen wurden. In Deutschland wurde die halbstaatliche Exportkreditversicherung 1926 eingeführt. Die Reichsregierung verfügte damals schlichtweg nicht über die Mittel, um einen staatlichen Apparat nach britischem Vorbild aufzubauen, und realisierte die Exportkreditversicherung daher als, in heutigem Terminus, private-public partnership mit der 1917 als Teil des Allianz-Konzerns gegründeten Hermes-Kreditversicherungsbank. Bei einer solchen Konstellation überrascht es wenig, dass Regierungsvertreter, Versicherer, Handel und Industriekunden häufig uneins waren über die Beurteilung von Risiken. Gerade die exportorientierten Branchen wie der Maschinenbau gehörten in der Weimarer Republik zu den ausgesprochenen Befürwortern staatlich abgesicherter Exportdeckungen, während der hanseatische Exporthandel dem Plan skeptisch gegenüberstand.^[18] Auch in der gegenwärtigen Krise setzt sich der Verband der Maschinenbauindustrie VDMA für die Ausweitung der staatlichen Exportdeckung ein,^[19] gehörte der exportorientierte Maschinenbau doch bereits im Januar zu den Branchen, die aufgrund sinkender Absatzzahlen in besonders hohem Maße auf Kurzarbeit zurückgriffen.^[20] Trotz bestehender Interessenskonflikte bewährte sich das anfängliche Experiment, Exportkredite staatlich rückzuversichern. Bis 1934 waren in 16 europäischen Ländern und den USA Exportkreditagenturen entstanden, die den nationalen Industrien Wettbewerbsvorteile gegenüber dem Ausland verschaffen sollten. Die Einrichtungen verschärften den internationalen Konkurrenzdruck: Weil ein Land damit begonnen hatte, sahen sich die restlichen Exportnationen gedrängt, eigene Exportförderungsplänen zu entwickeln und umzusetzen. Anfang der 1930er-Jahre bemerkte ein Beobachter, dass internationaler Handel ohne staatliche Intervention kaum noch denkbar sei.^[21] Der Wunsch nach einer Absicherung des eigenen Außenhandels bedeutete im politischen Klima der Zwischenkriegszeit unter Umständen, größere Unsicherheit für andere Nationen zu schaffen. Denn durch die Eingriffe der Staaten in ihre jeweiligen ausländischen Handelsbeziehungen wurden selbstredend auch sicherheitspolitische Ziele verfolgt und geostrategische Allianzen gebildet – was schließlich die Krise verschärfte.^[22] Exportkreditversicherungen und -deckungen erwiesen sich über ihren ursprünglichen Zweck hinaus als vielseitiges Instrument, weshalb sie sich im Gegensatz zu anderen Mitteln der Exportförderung aus der Zwischenkriegszeit bis heute erhalten haben. Allerdings blieben sie selbst in Zeiten der europäischen Kooperation das Werkzeug einer vordringlich national orientierten Außenhandelspolitik.

In der Zwischenkriegszeit endete der ökonomische Nationalismus in einer desaströsen Politik gegenseitiger Unterbietung, die die Krisenerscheinungen noch verschärfte. Der Versuch, die jeweils eigene Volkswirtschaft zu schützen und zu stützen, destabilisierte letztlich das weltweite Wirtschaftssystem und erhöhte die Unsicherheit für international agierende Unternehmen. Die Corona-Krise offenbart einmal mehr die Anfälligkeit einer international stark verschränkten Wirtschaft. Daraus ergibt sich jedoch noch keine Zwangsläufigkeit in der Wahl der Mittel, die die Sicherheit des Außenhandels und der Weltwirtschaft gewährleisten könnten. Staaten können sich entscheiden, ob sie einem ausgesprochenen ökonomischen Nationalismus frönen oder auf internationale Kooperation setzen. Sie haben es nicht mit einem Wirtschaftssystem zu tun, das sich ihrem Zugriff entzieht. Vielmehr beschließen sie dessen weitgehenden und andauernden Stillstand und versichern gleichzeitig, die daraus resultierenden Verluste aufzufangen – koste es, was es wolle. Das ökonomisch Erstaunliche und historisch Einmalige ist, dass es offenbar vorübergehend gelingen kann, ein auf Wachstum ausgerichtetes Wirtschaftssystem in großen Teilen anzuhalten; wenn auch unter enormen Kosten.^[23] Dass eine Wirtschaftskrise sehenden Auges in Kauf genommen wird – nicht zuletzt weil man davon ausgeht, die Folgen einschätzen und beherrschen zu können –, ist auch das Resultat der Erfahrungen mit vergangenen Krisen, von der Weltwirtschaftskrise in den 1930er-Jahren bis zur Finanzkrise 2008. Die aus ihnen gezogenen Lehren erwiesen sich freilich in den jeweils historisch einmaligen Folgekrisen nur teilweise als brauchbar. Die Kosten der Krise werden in die Zukunft verlagert, weshalb neues und mehr Wachstum erforderlich sein wird, um die entstandenen Schulden zu begleichen. Inwiefern eine solchermaßen verschuldete Volkswirtschaft auf eine erneute Krise reagieren könnte, bleibt abzuwarten.