(Was) kann die Polizei aus ihren Fehlern lernen?

Kai Seidensticker (Hg.):
Fehlerkultur in der Polizei. Ausprägung, Einflussfaktoren und Möglichkeitsräume
Deutschland
Wiesbaden 2025: Springer VS
VII, 451 S., 84,99 EUR
ISBN 978-3-658-46310-6

Spätestens seit der Selbstenttarnung der rechtsterroristischen Gruppe Nationalsozialistischer Untergrund im Jahr 2011 sind die deutschen Polizeibehörden und ihr Personal ein fester Bestandteil massenmedialer Berichterstattung, und zwar vor allem dann, wenn die berichtenden Journalisten und ihr Publikum Gründe für den Verdacht haben, dass es sich um einen Fall von irgendwie misslungener, fehlerhafter oder anderweitig problematischer Polizeiarbeit handelt, sich am thematisierten Einzelfall vielleicht sogar ein allgemeineres „Polizeiproblem“^[1] wie das des institutionellen Rassismus oder jenes der Neigung bewaffneter Männer zu exzessiver Gewalt zeigen könnte.

Die öffentliche Thematisierung von Polizeiarbeit geht also typischerweise mit irgendeiner Form der Kritik an der Polizei als Organisation oder des Handelns einzelner Polizisten einher. Sie tritt in zwei Spielarten auf. Die erste Spielart der kritischen Beobachtung misst polizeiliches Handeln an Rechtsnormen und berichtet deshalb bevorzugt über Racial Profiling, über den unrechtmäßigen Einsatz von Gewalt durch Polizisten oder über Polizisten, die Straftaten ihrer Kollegen decken, anstatt sie gemäß ihrer Rechtspflicht zur Anzeige zu bringen. Die zweite Spielart misst polizeiliches Handeln an Kriterien der Effektivität. Die Rede ist dann von einem Organisationsversagen der Polizei, sei es wie im Fall des Nationalsozialistischen Untergrunds in Hinblick auf den Fehlschlag kriminalistischer Ermittlungen, sei es wie im Fall der von der Polizei nicht verhinderten und nur in geringem Umfang strafrechtlich verfolgten sexuellen Übergriffe auf Frauen in der Silvesternacht 2015/2016 in Köln^[2] in Hinblick auf die Durchsetzung öffentlicher Sicherheit und Ordnung.^[3]

Diesem Zusammenhang von polizeilichen Fehlleistungen und ihrer Kritik widmet sich auch der kürzlich von Kai Seidensticker herausgegebene Sammelband Fehlerkultur in der Polizei. Die Aufsätze des mit 23 Beiträgen umfangreich geratenen, jedoch theoretisch und konzeptionell wenig integrierten Bandes sind durch die Frage miteinander verbunden, inwiefern die deutschen Polizeien in der Lage sind, aus der an sie adressierten Kritik und ihren Fehlern zu lernen.

Der Beitrag von Maria Spychiger zum Begriff und zur Begriffskarriere von „Fehlerkultur“ hat bei mir – wohl gegen die Absicht der Autorin – den Eindruck bestärkt, dass es sich bei „Fehlerkultur“ um ein Modewort und einen Fall normativistischer Begriffsbildung handelt, der in der üblichen Verwendung kaum geeignet ist, soziologische Analysen anzuleiten. Eine Fehlerkultur liegt Spychiger zufolge dann vor, wenn sich der Umgang mit Fehlern an „ethischen Grundwerten“ orientiert und „förderorientiert“ sei (S. 70). Die weiteren Ausführungen zeigen, dass es sich im Grunde um eine neue Möglichkeit handelt, die üblichen normativen Anforderungen an berufliche Arbeit zur Sprache zu bringen: Die Polizei soll transparent mit Fehlleistungen umgehen, ihr Handeln reflektieren und Fehler insgesamt als Anlass zum Lernen wertschätzen. Soziologisch scheint es mir naheliegender zu sein, das Konzept der Fehlerkultur zunächst deskriptiv einzuführen und damit den faktischen Umgang eines Kollegiums mit beruflichen Fehlleistungen zu bezeichnen. Fehlerkultur wäre dann ein besonderer Aspekt der informalen Ordnungsbildung in jeder Organisation und also auch in Polizeibehörden.

Eine solche soziologisch-nüchterne Bestandsaufnahme prägt den Beitrag von Jan Beek, Christiane Howe und Nils Zurawski, die zunächst konzeptionell zwischen zwei Ebenen unterscheiden, auf denen innerhalb der Polizeien verhandelt wird, ob es sich bei dem Verhalten eines Organisationsmitglieds um einen „Fehler“ gehandelt hat und wie damit umzugehen ist: die Ebene des offiziellen Beschwerdemanagements einerseits, die Ebene der informellen polizeilichen Reflexionskultur andererseits (S. 106). Die Auswertung ihrer Feldforschung führt die Autoren zu dem Schluss, dass Beschwerden in Polizeiorganisationen sehr unterschiedliche Pfade einschlagen und in vielen Fällen durchaus organisationsinterne Reflexionsprozesse und auch formale Sanktionen gegen einzelne Polizisten anstoßen. Die auch im vorliegenden Band zuweilen formulierte Charakterisierung der Polizei als konservative, lernunwillige, abgeschottete Organisation weist der Beitrag also zurück, und wird darin auch von dem im Band ebenfalls enthaltenen Berichten aus der Praxis unterstützt, die zeigen, dass sich die deutschen Polizeien etwa der Einführung von Supervisionen und anderen Reflexionsräumen keineswegs per se verschließen.

So stellt Rudi Heimann in seinem Beitrag Maßnahmen vor, die die hessische Polizei in den letzten Jahren im Bereich der Organisationsentwicklung mit dem Ziel durchgeführt hat, die Polizeibehörden in Richtung „lernender Organisationen“ zu entwickeln. Zu diesen Maßnahmen zählt die Modifikation der „strukturierten Einsatznachbereitung“, die zwar auch zuvor formal verpflichtend war, faktisch aber in vielen Fällen als zu aufwändig oder unnötig wahrgenommen und oft nicht durchgeführt worden ist. In Reaktion darauf wurde den hessischen Polizeien nahegelegt, eine „reduzierte Alltagsvariante“ (S. 332) der Einsatznachbearbeitung durchzuführen, in der die beteiligten Beamten standardmäßig vier kurze Fragen („Was war der Einsatzanlass?“, „Wie haben wir den Einsatz erlebt?“, „Wurden bestehende Standards eingehalten?“, „Was können wir aus dem Einsatz mitnehmen?“) miteinander diskutieren. Darüber hinaus werden im Intranet regelmäßig anonymisierte Schilderungen von Einsätzen veröffentlicht, in denen Polizeibeamte fehlerhaft gehandelt haben, und in denen diskutiert wird, wie sich der jeweilige Fehler vermeiden lassen könnte. Einblicke in die vorhandenen Ansätze der Reflexion von Polizeiarbeit liefert auch der Beitrag von Lisa Estrada Pereira zu Supervisionen in der Polizei NRW. Die dort etablierten Formate mit dem Fokus auf „Alltagsreflexion“ zeigen ebenso wie etwa die Angebote des „Zentrums für ethische Bildung und Seelsorge in der Polizei NRW“^[4] keineswegs eine Organisation, die sich reflexiven Fragen nach dem eigenen Auftrag und den Kriterien gelungener Polizeiarbeit grundsätzlich verschließen würde.

Dass diese Formen der internen Kontrolle von Polizeiarbeit durch weitere Formen ergänzt werden (müssen), ist das Thema des Beitrages von Marie-Theres Piening und Tobias Singelnstein. Sie unterscheiden mit dem Begriff der Police Accountability verschiedene Mechanismen der Kontrolle von Polizeiarbeit (intern durch Vorgesetzte und Kollegen, etwa auch durch Whistleblowing; exekutiv durch die Innenministerien und andere Verwaltungsorganisationen und judikativ durch Gerichte). Die Wirksamkeit dieser Kontrollmechanismen sei jedoch stark begrenzt durch die informalen Normen der Cop Culture sowie die institutionelle Nähe der Polizei zu den sie kontrollierenden staatlichen Organisationen. Deshalb bedürfe es ergänzend weiterer und neuerer Formen der Kontrolle polizeilichen Handelns. Piening und Singelnstein setzen ihre Hoffnung zum einen in legislative Accountability, also die Polizeigesetzgebung, parlamentarische Untersuchungsausschüsse und an Parlamenten angesiedelte Polizeibeauftragte oder Beschwerdestellen, und zum anderen in gesellschaftliche Accountability, also NGOs, soziale Bewegungen und Massenmedien, die polizeiliches Handeln kritisch beobachten und kommentieren.

Zu den soziologisch gehaltvollsten Diagnosen des Bandes zählt meines Erachtens die These, dass formale Sanktionsdrohungen im Fall polizeilicher Fehlleistungen gegen ihre Intention die rechtsstaatliche Qualität von Polizeiarbeit vermindern und die Aufarbeitung polizeilichen Fehlverhaltens verhindern können. Andreas Ruch und Thomas Feltes formulieren ihre Argumente für diese These anhand einer Betrachtung von „Police Bystanders“, womit Polizisten bezeichnet werden, die bei der Durchführung eines polizeilichen Einsatzes oder einer Maßnahme nicht aktiv beteiligt sind, sondern eher eine beobachtende Rolle einnehmen. Gemäß dem Legalitätsprinzip sind diese beobachtenden Polizisten dazu verpflichtet, das Verhalten eines Kollegen zur Anzeige zu bringen, sobald tatsächliche Anhaltspunkte für eine Straftat vorliegen, und zwar innerhalb kurzer Zeit, also ohne das mögliche Strafverfahren zu verzögern. Die Autoren argumentieren, dass es gerade im Fall entgleisender Polizeieinsätze – der „eine Schlag zu viel“ im Rahmen der Durchführung grundsätzlich rechtmäßiger Maßnahmen – für Polizisten oft schwer zu beurteilen ist, ob es sich bei dem Handeln des Kollegen um eine Straftat handeln könnte, und die Polizisten in der Regel Zeit benötigen, um die Situation mit Kollegen oder im Rahmen von Supervisionen zu reflektieren. Ebendiese Möglichkeit verstellt aber die gegenwärtige Rechtsprechung, die schon dann mit einer Anzeige gegen den zögernden Polizisten droht, wenn dieser seine Meldung mit einem Abstand von etwa 10 Tagen zum fraglichen Ereignis einreicht. Die Autoren fordern daher eine „Straflosigkeit der zeitweisen Verzögerung des Strafverfahrens“ (S. 165), um die immer wieder geforderte Reflexionskultur in Polizeien zu etablieren.

Ebenso wie Ruch und Feltes sieht auch der Frankfurter Jurist Daniel Zühlke im Strafrecht eher ein Hindernis für die Aufklärung polizeilichen Fehlverhaltens und die Verbesserung von Polizeiarbeit. Problematisch sei mit Blick auf den Straftatbestand der Körperverletzung im Amt zunächst, dass das Strafrecht nicht hinreichend differenziert, was es differenzieren sollte, nämlich den „einen Schlag zu viel“ im Rahmen einer prinzipiell rechtmäßigen Maßnahme von eindeutiger und intendierter rechtswidriger Gewaltanwendung, etwa dem Treten eines am Boden liegenden Bürgers ins Gesicht (S. 268). Insgesamt diagnostiziert Zühlke hohe Strafbarkeitsrisiken für Polizeibeamte während der Zwangsanwendung und arbeitet ähnlich wie Ruch und Feltes heraus, dass die gegenwärtige Rechtslage dazu führt, dass Polizisten sich mit ihren Kollegen nicht über rechtlich problematische Einsatzsituationen austauschen können, ohne diese in Gefahr zu bringen, eine Strafvereitelung im Amt zu begehen.

Um diese Lage zu verbessern, schlägt Zühlke vor, dass es möglich sein sollte, im Rahmen eines Verfahrens festzustellen, dass polizeiliches Handeln (etwa eine Ingewahrsamnahme oder die Anwendung unmittelbaren Zwangs) rechtswidrig war und den davon nachteilig betroffenen Bürger zu entschädigen, ohne zwangsläufig ein Strafverfahren gegen den fehlerhaft handelnden Polizisten einzuleiten (S. 275). Dieser Reformvorschlag weist deutliche Parallelen mit Überlegungen auf, die Niklas Luhmann in den 1960er-Jahren ohne Bezug auf Polizeiarbeit mit Blick auf die Frage vorgelegt hat, wie der Staat mit Fehlleistungen seines Personals umgehen sollte:

„Die Fehlerabwicklung im Verhältnis zu den Betroffenen ist eine andere Sache als die Beurteilung des persönlichen Verhaltens bestimmter Beamter. Beide Problemkreise sollten getrennt und nach je eigenen Gesichtspunkten rationalisiert werden. Es kann im Außenverhältnis sinnvoll und gerecht sein, Schaden zu ersetzen, ohne daß deshalb auf die Motivation des Beamten zu ordentlichem Handeln eingewirkt zu werden braucht, und umgekehrt. Nichts zwingt dazu, die eine Überlegungsreihe durch Entscheidungen in der anderen zu behindern.“^[5]

Luhmann wirbt also dafür, die für seine Theorie der öffentlichen Verwaltung generell zentrale Unterscheidung der Systemgrenzen zum Publikum von derjenigen zum eigenen Personal^[6] auch bei der Behandlung von Fehlleistungen zu berücksichtigen. Im Verhältnis zum Publikum sollten Fehler mit dem Fokus auf den Universalismus des Rechts bearbeitet werden, sollten Bürger also etwa für eine unrechtmäßige Ingewahrsamnahme entschädigt werden, unabhängig von der Frage, welche Folgen der Fehler mit Blick auf das Verwaltungspersonal hat. Hier sollte der Fokus auf der Förderung der „Motivation zum fehlerfreien Handeln“ liegen.^[7] Hinter dieser Position steht Luhmanns Einsicht, dass in vielen Fällen die „Richtigkeit des Handelns gar nicht mehr ohne weiteres motivfähig ist“^[8], da die Fehler ihren Grund nicht im fehlenden Willen des Personals, sondern im Fall der Polizeiarbeit etwa in der hohen Individualität und Komplexität der Einsatzsituationen haben sowie in der Notwendigkeit, auch ohne vollständige Informationen unter Zeitdruck zu handeln.^[9] In Bezug auf Situationen dieser Art aber würden die Sanktionsdrohungen des Strafrechts die Qualität der Arbeitsleistungen gar nicht verbessern, sondern – ganz im Gegenteil und in Einklang mit den oben skizzierten Argumentationen von Ruch, Feltes und Zühlke – die Wahrscheinlichkeit verringern, dass das Personal bereit ist, gemachte Fehler als solche anzuerkennen sowie an ihrer Feststellung und zukünftigen Vermeidung mitzuwirken.

Was und unter welchen Bedingungen also können Polizeibehörden aus ihren Fehlern, aus unrechtmäßiger und/oder ineffektiver Polizeiarbeit, lernen? Der hier besprochene Band bietet kaum positive Antworten auf diese Frage, unter anderem, weil es ihm – wie der deutschsprachigen Polizeiforschung insgesamt – an theoretischer Integration und Instruktion fehlt. In Anschluss an einige Beiträge lässt sich immerhin eine negative Antwort formulieren: Die bloße Intensivierung von Sanktionsdrohungen gegen fehlerhaft handelnde Polizeibeamte ist kein probates Mittel, um Fehler bei der Polizeiarbeit zu vermindern und die Polizeibehörden in Richtung lernender Organisationen zu transformieren. Vielmehr dürfte eine solche Intensivierung formaler Sanktionsdrohungen zu einer Intensivierung individueller defensiver Praktiken (Absicherung durch Berichtwesen usw.) und kollektiver defensiver Solidarität (Schweigen und Lügen zugunsten der Kollegen) unter Polizisten führen. Empirische Hinweise auf diesen Zusammenhang liefert auch eine neuere qualitative Studie zu kanadischen Polizeibehörden, die nahelegt, dass eine Intensivierung externer und interner formaler Kontrolle von Polizeiarbeit die nicht intendierte Nebenfolge einer Intensivierung der ohnehin in Polizeibehörden verbreiteten „covering your ass mentality“ mit sich bringt und zu einer „over-documentation“ des Einsatzgeschehens führe: „police officers use paperwork to manage the many legal risks associated with policing“; „paperwork serves ... [another] latent function: it provides individual officers and their organizations with opportunities to justify decisions made should any subsequent review or follow-up of those actions be necessary”.^[10] Im Ergebnis verbringen die untersuchten Polizisten mehr Zeit am Schreibtisch und weniger Zeit im Einsatz, während fraglich ist, ob diese Zunahme an Schreibtischarbeit eine Zunahme der Qualität von Polizeiarbeit mit sich bringt.