Strategisches Klagen und demokratische Öffentlichkeit

Strategische Prozessführung ist ein Thema, das in Öffentlichkeit und Forschung zunehmend auch hierzulande Beachtung findet.^[1] Hierbei handelt es sich um eine alternative Form politischer Partizipation, bei der Klagekollektive mit einer politischen Agenda vor Gericht ziehen, um Grundsatzentscheidungen zu erreichen, die über den konkreten Einzelfall hinausgehen.^[2] Vor allem Klimaklagen standen in den letzten Jahren wiederholt im Zentrum der Aufmerksamkeit.

Problematisch und bislang noch wenig diskutiert ist die normative Beurteilung strategischer Klagen, die aus demokratietheoretischer Sicht oft verkürzt ausfällt. Vorhandene Untersuchungen fokussieren entweder auf die herausgehobene Rolle von Aktivist*innen oder Richter*innen („Dürfen die das?“) oder konzentrieren sich auf die Ziele der Klagekollektive und deren Beurteilung („Strategische Klagen sind legitim, wenn sie die richtigen Ziele verfolgen.“).^[3]

Aus demokratietheoretischer Perspektive sind diese Betrachtungsweisen unzureichend, da sie wichtige Besonderheiten strategischer Prozessführung als Modus der politischen Beteiligung übersehen und daher auch die mit ihnen verbundenen Chancen und Risiken für den demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozess nur teilweise erfassen.

Die Auswirkungen strategischer Prozessführung auf Demokratie sind höchst ambivalent. Denn die Faktoren, die sie aus Sicht der Klageführenden zu einer attraktiven politischen Aktionsform machen – insbesondere die Möglichkeit, die Agenda zu setzen, Betroffene zu mobilisieren und Repräsentationsdefizite aufzuzeigen –, sind nicht ohne Gefahren für die demokratische Öffentlichkeit. Tatsächlich lässt sich nicht immer eindeutig feststellen, ob Klagekollektive nicht eher Agenda Masking, Astroturfing oder Gaslighting betreiben.^[4]

Strategisches Klagen als besondere Form politischer Partizipation

Wichtig ist zunächst: In der aktuellen Diskussion über strategische Prozessführung geht es nicht um die Frage, ob Bürger*innen das Recht haben sollten, zu klagen, sondern um die Art und Weise, wie sie dieses Recht nutzen. Das Besondere an strategischen Klagen ist der kollaborative und mobilisierende Einsatz des Klagerechts.

Strategische Prozessführung lässt sich also als eine alternative Form politischer Beteiligung verstehen, die das Spektrum der Instrumente erweitert, auf die eine aktive Zivilgesellschaft zurückgreifen kann, um politische Entwicklungen zu beeinflussen. Bei dieser Betrachtungsweise ist es allerdings wichtig, strategische Prozessführung – unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten – mit anderen Partizipationsformen zu vergleichen. Gibt es maßgebliche Unterschiede zwischen strategischen Klagen, Petitionen oder Demonstrationen – zum Beispiel im Hinblick darauf, wie (und welche) Bürger*innen mobilisiert werden? Bislang gibt es nur wenige vergleichende Studien, die empirische Einblicke in die jeweiligen Mobilisierungsmuster verschiedener Partizipationsformen bieten,^[5] doch drei Tendenzen lassen sich angesichts der Besonderheiten strategischer Klagen ausmachen.

Erstens mobilisiert strategische Prozessführung nicht Bürger*innen per se, sondern primär Bürger*innen mit juristischer Expertise, wie Rechtsanwält*innen oder Rechtsjournalist*innen.^[6] Strategisches Klagen erfordert die ,Übersetzung‘ politischer Probleme in rechtliche Anliegen.^[7] Da der Umgang mit rechtlichen Fragen Fachwissen voraussetzt, das in der breiten Öffentlichkeit nur bedingt vorhanden ist, haben Bürger*innen mit juristischer Expertise Vorteile, wenn es darum geht, diesen Weg der politischen Partizipation zu beschreiten und sich an Debatten über die Vorzüge und Schwächen bestimmter Forderungen und der jeweils mit ihnen verbundenen Konsequenzen zu beteiligen.

Zweitens gehen strategische Klagen in der Regel mit professionellen PR-Kampagnen einher, die ein hohes Maß an öffentlicher Aufmerksamkeit generieren. Gekonnt durchgeführt und wirkungsvoll inszeniert, verbindet strategisches Klagen die rhetorische Kraft^[8] der Sprache von Rechten und Rechtsverletzungen mit einnehmenden Narrativen.^[9] Strategische Prozessführung macht abstrakte politische Anliegen konkret und erfahrbar, indem sie Konflikte mit Gesichtern und Geschichten verknüpft, die sich wirkungsvoll in der öffentlichen Auseinandersetzung platzieren lassen. Etliche Bilder und die mit ihnen verbundenen Geschichten ausgewählter Klimaklagen sind heute vermutlich sehr viel bekannter als die in den fraglichen Fällen verhandelten rechtlichen Fragen.

Drittens haben strategische Klagen eine Appellfunktion, die sich sowohl an politische wie juristische Entscheidungsträger*innen richtet. Gewählte Abgeordnete werden aufgefordert, sich mit diesem oder jenem Fall zu befassen, wobei die Hauptbotschaft stets kritisch ist: „Wir klagen, bis ihr handelt!“^[10] Während Politiker*innen aus Sicht der Klagenden häufig als untätig gelten, weil sie beispielsweise die Dringlichkeit des Klimawandels ignorieren, werden Gerichte von ihnen als Anlaufstelle für politische Veränderung und damit positiver wahrgenommen.

Strategisches Klagen ist eine Form der politischen Partizipation, deren Details für Personen mit juristischer Expertise nachvollziehbar sind, für die Mehrheit der Bürger*innen jedoch undurchsichtig bleiben. Letztere werden hauptsächlich durch Narrative erreicht, die von professionellen Rechtsorganisationen rund um strategische Klagen formuliert und präsentiert werden. Gleichzeitig handelt es sich um eine Form der politischen Beteiligung, die vor allem die Judikative als Motor politischer Veränderung sieht und entsprechend adressiert. Dieses Mobilisierungsmuster, das für politisch progressive wie konservative Fälle gleichermaßen charakteristisch ist, unterscheidet strategische Prozessführung von anderen Formen politischer Partizipation. Diese Besonderheiten gilt es zu berücksichtigen, wenn es um die Frage geht, wie strategische Prozessführung aus demokratietheoretischer Sicht zu bewerten ist.

Die partizipativen Potenziale strategischer Prozessführung …

Ein Grund für die Attraktivität strategischer Prozessführung als alternative Form politischer Beteiligung liegt darin, dass Bürger*innen beziehungsweise zivilgesellschaftliche Gruppen auf diese Weise öffentliche Aufmerksamkeit für bestimmte Anliegen erzeugen und politische Debatten anstoßen können. Sie können gemeinsam vor Gericht gehen, sich für eine als relevant und regelungs- oder reformbedürftig angesehene Sache einsetzen und eine öffentliche Debatte über das von ihnen auserkorene Thema in Gang bringen. Strategische Klagen verfolgen neben rechtlichen immer auch diskursive Ziele, wobei sie letztere deutlich eher erreichen als erstere, denn tatsächlich führen sie nur in seltenen Fällen zu einer gerichtlichen Entscheidung oder gar zu einem Präzedenzfall, der als zukünftiger Maßstab für ähnlich gelagerte Fälle dient. Sehr viel häufiger jedoch erzeugen strategische Klagen mediale Aufmerksamkeit und sorgen so dafür, dass die im Gerichtssaal verhandelten Themen in der breiteren Öffentlichkeit bekannt und diskutiert werden. Ein gutes Beispiel dafür ist der Fall des peruanischen Bauern und Bergführers Saúl Luciano Lliuya, der gegen den deutschen Energieversorger RWE klagte und dabei von der NGO Germanwatch unterstützt wurde. Obwohl der Prozess mit einer juristischen Niederlage endete – Lliuyas Klage wurde vom zuständigen Gericht abgewiesen –, bedeutete er in politischer Hinsicht insofern einen Erfolg, als das Gericht im Grundsatz die zivilrechtliche Haftbarkeit von CO2-intensiven Unternehmen für Klimaschäden anerkannte.^[11]

Zweitens können strategische Klagen ein Instrument sein, um Gruppen zu stärken und sie zur Teilnahme an (anderen) koordinierten politischen Aktivitäten zu motivieren. Ein ausgeprägtes Problembewusstsein und ein Mindestmaß an politischer Organisation sind notwendige Voraussetzungen für gemeinsame politische Handlungsfähigkeit.^[12] Strategische Klagen können, so haben Rechtssoziolog*innen argumentiert, einen Anker für soziale Bewegungen bilden, die ausgehend von solchen Klagen andere gemeinsame politische Handlungen organisieren. Deutlich wird dies unter anderem an den sehr unterschiedlichen Zielen, die religiöse Gruppen in ihren Klagen vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verfolgen. So hat beispielsweise Lisa Harms in einer vergleichenden Studie gezeigt, dass die Gruppe der Sikhs strategische Prozessführung nicht in erster Linie als Mittel zur Förderung einer bestimmten politischen Agenda genutzt hat, sondern als wirksames Instrument, um die Diaspora zu vereinen und eine transnationale Community aufzubauen.^[13]

Drittens können strategische Klagen auch auf Mängel in der politischen Repräsentation bestimmter Gruppen und Anliegen hinweisen. In Europa rechtfertigen Klagekollektive ihre Klagen oft damit, dass sie sich an die Gerichte wenden müssten, weil Gesetzgeber und Regierungen nicht reagierten oder voreingenommen seien, sodass der juristische Klageweg die einzige Chance darstelle, um notwendige politische Veränderungen anzustoßen. Unabhängig von der Frage, wie berechtigt derartige Behauptungen im Einzelfall sein mögen, eröffnen strategische Klagen für Bürger*innen eine Möglichkeit, institutionelle Rahmenbedingungen zu kritisieren und einen anderen Weg zur Initiierung politischen Wandels aufzuzeigen.

Die positiven Beiträge strategischer Prozessführung zur demokratischen Meinungsbildung haben mit den Besonderheiten dieser Form der politischen Beteiligung zu tun. Strategische Prozessführung kann öffentliche Aufmerksamkeit für politische Probleme erzeugen, die politische Handlungsfähigkeit sozialer Gruppen stärken und auf Repräsentationsdefizite hinweisen. Dabei dürfen jedoch auch nicht die Kehrseiten dieser Besonderheiten übersehen werden.

… und ihre Kehrseiten

Eine erste Schwierigkeit resultiert aus den unterschiedlichen Adressatenkreisen strategischer Klagen. Da sie juristische Expert*innen und die breite Öffentlichkeit gleichermaßen, aber auf jeweils spezifische Art und Weise ansprechen, öffnen sich Räume für eine Verschleierung der Agenda (Agenda Masking): Dabei zeigen sich Diskrepanzen zwischen dem rechtlichen Fall, der politischen Agenda, der öffentlichen Darstellung und den Einstellungen der Bürger*innen – Diskrepanzen, die von der Klageseite mitunter gezielt erzeugt werden. Das aufgrund seiner Komplexität meist nur für Expert*innen verständliche Anliegen wird dabei in der öffentlichen Kommunikation mit einem möglichst einfachen wie wirkmächtigen Narrativ kombiniert, das sich in erster Linie an die Bürger*innen richtet. Für diese ist es in der Regel schwierig zu beurteilen, ob das rechtliche Anliegen im Einklang mit der politischen Agenda eines Klagekollektivs steht und ob beide wiederum mit der öffentlichen Darstellung übereinstimmen. Geht es in der wegweisenden Entscheidung des US-Supreme Courts im Fall Burwell v. Hobby Lobby Stores, Inc. wirklich um Religionsfreiheit? Sind Klagekollektive tatsächlich um Tierrechte besorgt, wenn sie gegen „Halal-Schlachtungen“ mobilisieren?^[14]

Ein zweites Problem resultiert aus dem Umstand, dass nicht immer klar ist, ob ein Klagekollektiv strategische Klagen tatsächlich im Namen einer zivilgesellschaftlichen Gruppe initiiert oder sich lediglich als deren Repräsentant ausgibt. Strategische Klagen können auch ein Mittel sein, um breite Unterstützung in der Bevölkerung für bestimmte Anliegen vorzutäuschen. Diese Form der Imitation oder Simulation von bürgerschaftlichem Engagement für politische Zwecke wird als „Astroturfing“ bezeichnet – in Anlehnung an den englischen Ausdruck für Kunstrasen (astroturf) und zur Verdeutlichung des Gegensatzes zu authentischen Graswurzelbewegungen.^[15] Astroturfing findet beispielsweise statt, wenn Unternehmen vermeintliche zivilgesellschaftliche Proteste gegen Umweltschutzmaßnahmen im Hintergrund anstoßen und finanziell unterstützen.^[16] Übertragen auf den Kontext von strategischen Klagen könnte man dann von ,Kunstrasen-Klagen‘ sprechen, wenn Klagekollektive so tun, als ob ihr Fall und ihre politische Agenda von vielen Bürger*innen unterstützt würden, während sich die Geldgeber und eigentlichen Initiatoren verbergen und öffentlich nicht in Erscheinung treten. Das Problem lässt sich an Fällen sogenannter „Just Transition Litigation“ erkennen, in denen benachteiligte Gruppen (wie Arbeitnehmer*innen bestimmter Branchen oder Angehörige indigener Gruppen) die von ihnen als negativ oder unverhältnismäßig geschilderten Auswirkungen einzelner Klimaschutzgesetze oder -maßnahmen anfechten.^[17] Zum Teil machen sich Unternehmen solche Konstellationen zunutze, indem sie von ihnen geführte Prozesse gegen Klimaschutzmaßnahmen so darstellen, als stünden sie im Dienste schutzbedürftiger Minderheiten und Basisbewegungen.

Eine dritte Schwierigkeit betrifft schließlich die Beurteilung der Frage, ob die öffentliche Rechtfertigung von Klagen mit einer zutreffenden Beschreibung der politischen Hintergrundbedingungen übereinstimmt. Hier lassen sich zwei mögliche Diskrepanzen unterscheiden: die falsche Darstellung von Repräsentationsdefiziten und die falsche Darstellung der möglichen Auswirkungen strategischer Klagen. Klagekollektive rechtfertigen sich oft damit, dass ihr Vorgehen ein letztes Mittel sei – eine notwendige Reaktion auf politische Trägheit oder die einzige Möglichkeit zum Schutz der Rechte einer übersehenen Minderheit –, aber es ist schwierig zu beurteilen, ob diese Behauptungen plausibel sind. Empirische Untersuchungen lassen viele derartige Rechtfertigungen zweifelhaft erscheinen. Die sogenannte politische Benachteiligungstheorie, der zufolge Gruppen klagen, weil sie keine anderen Wege zur Durchsetzung ihrer Rechte haben, wird seit Jahrzehnten immer wieder infrage gestellt.^[18] Neuere rechtssoziologische Studien zu legal opportunity structures und legal framing legen nahe, dass Gruppen nicht klagen, weil sie müssen, sondern weil sie können.^[19] Das Problem ist, dass die Behauptung, eine übersehene und diskriminierte Minderheit zu sein beziehungsweise zu vertreten, eine wirkungsvolle rhetorische Strategie ist, die häufig von entgegengesetzten Gruppen, wie etwa Pro- und Anti-LGBTQ+-Aktivist*innen eingesetzt wird.^[20] Auch in diesen Fällen erweist es sich oft als schwierig, die betreffenden Behauptungen zu überprüfen. Zudem ist grundsätzlich unklar, welche normative Rolle ein angeblicher Minderheitenstatus für die demokratische Legitimität strategischer Klagen überhaupt spielen sollte.

Eine weitere Diskrepanz zwischen Rechtfertigung und Realität entsteht, wenn Klagekollektive die potenziellen Auswirkungen strategischer Klagen falsch darstellen, beispielsweise indem sie behaupten, dass Gerichte heute die einzigen Orte seien, an denen wirksame politische Entscheidungen getroffen werden. Zwar haben Klagekollektive klare Anreize dafür, ihre Erfolgsaussichten zu übertreiben, doch hängt es vom jeweiligen Politikfeld und vom politischen Kontext ab, ob solche Aussagen über die Notwendigkeit und Wirksamkeit strategischer Klagen als noch akzeptable „gewagte Überzeugungen“ (audacious beliefs) oder bereits als problematisches, weil bewusst irreführendes politisches „Gaslighting“ zu betrachten sind.^[21] Die jüngste normative Debatte über die Mobilisierung von Bürger*innen durch falsche Behauptungen, aus der diese Ausdrücke stammen, wurde noch nicht auf strategische Klagen angewendet.^[22] Übertriebene Behauptungen von Klagekollektiven über die Chancen, dass ihr Fall zu einem neuen wegweisenden Urteil führen werde, können als zulässige Form der „Mobilisierung mittels Unwahrheiten“ gelten, dazu gedacht, Bürger*innen zu motivieren, sich einer Sache anzuschließen, wenn politische Rahmenbedingungen kollektives Handeln kostspielig und schwierig machen.^[23] Die Behauptung eines Klagekollektivs, dass strategische Prozessführung der einzig mögliche Weg zu politischem Wandel sei, kann jedoch als politisches Gaslighting bewertet werden, wenn sie lediglich dazu dient, Bürger*innen zu Spenden für einen litigation fonds zu motivieren und gleichzeitig den Effekt hat, ihr Vertrauen in das Veränderungspotenzial politischer Prozesse zu unterminieren.^[24]

Die Kehrseiten strategischer Prozessführung resultieren also aus der Anfälligkeit dieser alternativen Partizipationsform für politischen Missbrauch. Erstens müssen die öffentlichen Narrative von Klagekollektiven nicht ihren tatsächlichen Zielen entsprechen (Agenda-Verschleierung statt Agenda Setting); zweitens unternehmen Klagekollektive zum Teil den Versuch, eine breite öffentliche Unterstützung für ihren Fall lediglich vorzutäuschen (Astroturfing statt Graswurzelaktivität); und drittens arbeiten Klagekollektive teilweise mit irreführenden Behauptungen über den institutionellen Kontext und die möglichen Auswirkungen ihres Falls (Kontextverzerrung statt Aufzeigen von Repräsentationsdefiziten).

Eine andere Debatte über strategische Prozessführung

Strategische Prozessführung als alternative Form politischer Partizipation wird dann zu einem Problem, wenn sie den demokratischen Meinungsbildungsprozess verzerrt. In einer funktionierenden Demokratie ist es grundsätzlich legitim, dass Gruppen ihre Rechte und Interessen mit juristischen Mitteln verfolgen. Das setzt aber voraus, dass die Öffentlichkeit in der Lage ist, bedenkliche Formen strategischer Klagen als solche zu erkennen und zu kritisieren. Ich habe hier skizziert, wie strategische Klagen eingesetzt werden können, um genau dieser kritischen Überprüfung auszuweichen.

Vor diesem Hintergrund scheint daher eine Neuausrichtung der Debatte über strategische Prozessführung angebracht, die sich weniger auf die „Erfolgsrezepte”^[25] prominenter Fälle konzentriert, sondern vielmehr auf wiederkehrende Muster, unbeabsichtigte Nebenwirkungen sowie potenzielle Vorteile und Gefahren für demokratische Gemeinschaften. Dafür bedarf es einer engeren Zusammenarbeit zwischen normativen und empirischen Ansätzen in den Sozialwissenschaften. An der aktuellen Diskussion über die Regulierung sogenannter SLAPPs (Strategic Litigation Against Political Participation) zeigt sich jedoch, wie schwierig es ist, tendenziell antidemokratische Formen der Rechtsmobilisierung zu erkennen und zu bekämpfen.^[26]